Participatie of confrontatie?
Vrijdag 13 december 2019
Meerderheidsadvies
Begin 2019 heeft Schiphol (de luchtvaartsector) het overleg in de Omgevingsraad Schiphol (ORS) over de ontwikkeling na 2020 opgeblazen. Schiphol wilde namelijk een groeigarantie zonder harde beloften over toekomstige hinderbeperking. Bovendien weigerde Schiphol de achterstallige hinderbeperking behorende bij het plafond in 2020 (te weten 500.000 vluchten) in te halen. Extra wrang was dat de enige niet boterzachte toezegging bleek de vermindering met 3000 nachtvluchten, nota bene juist een van de geschonden afspraken.
Bij gebrek aan een unaniem advies heeft ORS-voorzitter Hans Alders een verslag gemaakt over de periode 2008-2018. Daaruit blijkt zonneklaar dat Schiphol wel de volumegroei vervroegd heeft binnengehaald zonder de overeengekomen tegenprestatie. Het aantal ernstig gehinderden is niet afgenomen zoals bedoeld, maar juist toegenomen. Bovendien is deze groei ook nog eens in strijd het selectiviteitsbeginsel verspild aan de verkeerde vluchten, waaronder veel pretvluchten. Wanneer dit zou worden teruggedraaid, rest er nog een “groeiruimte” van ruim 20% binnen het huidige maximum.
Er is dus helemaal geen reden voor groei voorbij het huidige plafond. Eigenlijk is er sprake van een meerderheidsadvies van de omgevingspartijen: zowel bestuurders als bewoners pleiten voor “Pas op de plaats”. Groei staat immers haaks op de uitkomst van de maatschappelijke consultatie die o.l.v. van de ORS eind 2018 is uitgevoerd. Ook is er een duidelijke kanteling in de publieke opinie opgetreden: slechts eenderde van de bevolking wil groei, dus tweede derde niet. In ieder geval heeft Schiphol tot en met 2023 geen recht op groei (nog niet verdiend), is groei fysiek niet mogelijk met het huidige banenstelsel en zonder de baangebruiksregels te overtreden, en is groei ook niet eens nodig (connectiviteit kan ook kwalitatief of alternatief worden gegarandeerd).
Hinderbeperking
Het Aldersverslag 2019 bevestigt de onevenwichtige uitkomst en verzoekt de minister om heldere kaders voor de toekomstige ontwikkeling aan te geven. Luchtvaartnota en Luchtruimherziening moeten uitsluitsel geven over de drie kernvragen: hoeveel luchtvaart is nodig, waar die kan plaatsvinden en onder welke voorwaarden (normen).
De ORS-bewonersdelegatie beschouwt de brief van 5 juli 2019 van de minister van Infrastructuur en Waterstaat als haar invulling van het richtinggevende kader waarom Alders had gevraagd: ‘Ontwikkeling in balans met de omgeving’ betekent voortaan ‘Minder hinder’ en ‘Geen groei op krediet’.
Schiphol is gevraagd een consultatieronde te houden onder gemeenten en bewonersorganisaties naar wensen en mogelijkheden van hinderbeperking. De uitkomst daarvan moet conform de wettelijke taak door de ORS worden getoetst op uitvoerbaarheid en geprioriteerd op effecten. Dat luistert nauw, omdat wegens het ‘waterbed-effect’ een zorgvuldige afweging noodzakelijk is gebleken. De ORS beschikt over het benodigde instrumentarium en de vereiste ervaring.
Tot op heden is onduidelijk gebleven hoe de aantoonbaar gerealiseerde hinderbeperking wordt vertaald naar gevolgen voor het verkeersvolume. Allereerst moet de achterstallige hinderbeperking behorend bij het plafond van 500.000 vluchten worden ingehaald. Dat moet in het Luchthaververkeersbesluit (LVB1) worden verankerd (samen met 29.000 nachtvluchten en aanscherping van de vierde-baanregel) om de gedoogsituatie met het NNHS te beëindigen. Vervolgens moeten luchtvaartnota, luchtruimherziening en landelijke aanpak meten vliegtuiggeluid uitsluitsel geven over het nieuwe afwegingsinstrumentarium. Vandaar ook het meerderheidsadvies voor een stop tot en met 2023.
Jammer genoeg is het in de “sjoemelMER” geraamde maximum van 540.000 vluchten die het huidige banenstelsel/baangebruik theoretisch mogelijk zou maken een eigen leven gaan leiden. Er zijn inmiddels diverse studies die wel een degelijke onderbouwing leveren voor de omvang van de connectiviteit (netwerkkwaliteit) en die tot geheel andere (lagere) verkeersvolumes leiden. Nu uit alle consultaties blijkt dat de grenzen van wat de omgeving kan dragen zijn overschreden, zal LVB2 moeten zijn gebaseerd op dat nieuwe afwegingsinstrumentarium.
Evaluatie ORS
De wettelijk voorziene evaluatie aan het eind van de eerste zittingsperiode is uitgesteld wegens samenloop met de onderhandelingen eind 2018. De ORS is een adviesorgaan dat politiek en bestuur ondersteunt bij beleid en uitvoering. De evaluatie moet derhalve plaatsvinden binnen de context van de governance in de luchtvaart. Als die niet op orde is maakt participatie weinig kans.
Uit de hoorzitting in 2018 door de Tweede Kamer is gebleken dat daaraan het nodige schort: bevoegdheidsverdeling, functiescheiding, onafhankelijkheid, afspraken nakomen (voorbeeld: selectiviteit, slotuitgifte). Zelfs de Schipholbaas geeft toe dat hij geen instrumenten heeft om zijn afspraken na te komen. Daarom moet er eerst helderheid komen over de noodzakelijke verbeteringen in de governance alvorens de evaluatie van de ORS kan worden afgerond.
De ORS heeft de facto als taak gekregen de uitvoering te bewaken van het Aldersakkoord uit 2008. Dit akkoord is tot aan de start van de ORS begin 2015 geactualiseerd (en het is dus niet – zoals ten onrechte wordt beweerd – achterhaald). De akkoorden zijn helder wat de ambitie betreft: ontwikkeling in balans met de omgeving. De afspraken zijn echter onvoldoende concreet geformuleerd en om allerlei redenen niet uitgevoerd. Daardoor is veel tijd verspild aan discussies over uitleg en interpretatie. Zowel de sector als het ministerie zijn in gebreke gebleven essentiële elementen uit het akkoord precies en handhaafbaar uit te werken (selectiviteit, 50/50-beginsel, hinderbeperking, etc.).
Er is dus geen sprake van het falen van de ORS, wel aanleiding voor een gezamenlijke inspanning om de condities voor het functioneren te verbeteren. Dat is ook hoognodig om het geschonden vertrouwen te herstellen. De periode tot en met 2023 moet worden benut voor een breed gedragen nieuw luchtvaartakkoord. Zonder permanente participatie wordt het permanente confrontatie en zal er geen rust zijn in luchtvaartpolder, niet in de lucht en niet op de grond.
